論文
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現在の改憲論をどうみるか
一橋大学大学院法学研究科教授　只野　雅人
はじめに

安倍政権の発足を契機として、改憲論議が急速な高まりを見せている。安倍首相が改憲に熱心なことはよく知られているが、憲法改正手続の修正 - 96条の発議要件の緩和 - のみを切り離して争点化する、という戦略がとられている。各院の3分の2以上の議員の賛成という現行の発議要件を、両院の過半数以上の議員の賛成へと引き下げようというのである。96条改正を、7月の参院選の争点としようという動きも顕在化している。先行して争点化されている96条の発議要件の緩和それ自体が、重大な問題を含んでいることを、まずは確認しておく必要がある〔1〕。

しかしそれ以上に問題なのは、96条の改正後に想定されているであろう、改憲動向である。維新の会、みんなの党など、自民党以外にも改憲に積極的な勢力はあり、国会両院の憲法調査会でも、参議院廃止論、首相公選論などが主張されている。また9条の改正も、当然議論となる可能性がある。しかしそれだけでなく、自民党が、安倍政権の誕生前の2012年4月に公表した「日本国憲法改正草案」に注目しておく必要があろう。「日本国憲法改正草案」は、看過できない内容を数多く含んでいる。自民党内で「改正草案」全体の具体化がどの程度のリアリティーをもって考えられているのか、必ずしも定かではない。しかし、「政権から離れた自由な立場で、国民的同意調達を重視せずに作られたものだからこそ」「『この党の本音』を反映したものになっている」(1)という点は重要である〔2〕。

さらにいまひとつ、改憲論とも不可分のものとして、今日の政治のあり方についても、考えておく必要がある。1990年代以降、憲法は全く変わっていないが、その同じ憲法のもとで、憲法自体が定める政治制度の機能や運用は、従来とは大きく変わってきた。ひとことで言えば、政権交代選挙と政治主導の改革である。他方で、そうした機能や運用の変化が、「ねじれ」国会という問題をも生み出してきた。「ねじれ」は政権交代の論理や政治主導改革の足かせとなり、それが参議院の権限縮小などの改憲の主張を生み出す一因ともなっている〔3〕。

以下では、このような順序で、最近の改憲動向の問題点を考えてゆきたい。
1．発議要件（憲法96条）の緩和

「日本国憲法改正草案」の趣旨説明を行っているのが、自民党作成の「日本国憲法改正草案Q&A」（2012年10月）である(2)。Q&A は、日本国憲法の改正規定について、「世界的に見ても改正しにくい憲法」であるとしたうえで、「国民に提案される前の国会での手続を余りに厳格にするのは、国民が憲法について意思を表明する機会が狭められることになり、かえって主権者である国民の意思を反映しないことになってしまう」（34頁）と述べている。

各院の3分の2の賛成に加えて、すべての改正に国民投票を求める日本国憲法の改正手続は、たしかに厳格である。改正に国民投票を要しない国もあるが、しかしその場合は議会の3分の2以上の賛成といった要件が課されるのが通例であろう。アメリカでは両院3分の2の賛成に加え、4分の3以上の州議会の賛成が必要であり、日本より手続は厳格であるが、そのもとで何度かの改正がおこなわれている(3)。日本でこれまで憲法改正がなされてこなかったのは、各院の3分の2以上という発議要件が厳格すぎるからではなく、改憲の内容や必要性について、合意が得られなかったからにほかならない。

日本国憲法が、各院の過半数ではなく3分の2以上の賛成という発議要件をおいている意味についても、よく考えておく必要がある。日本国憲法では、たとえば国会の議事手続について、過半数と特別多数が使い分けられている。法律案の議決をはじめ、衆議院と参議院それぞれの通常の意思決定は、過半数で行われる（56条2項）。これに対して、議員の資格喪失（55条）、除名（58条2項）、秘密会の開催（57条1項）、そして衆議院による法律案の再議決（59条2項）については、特に3分の2の特別多数による議決が求められている。

議員資格の喪失や除名は、少数派の議員を抑圧する手段として使われるおそれもある。秘密会の開催も、安易に認めてしまえば、本来国民に公開して行われるべき各議院での議論が密室で行われることになりかねない。法律案の再議決についても、衆議院と同じように国民が直接選挙する参議院の意思を覆すことになる。この間の「ねじれ国会」が示しているように、一つの政党が単独で3分2の議席を得るのは難しい。これらの事項については、その性質の重要性を考慮して、多数党が単独で決めにくい仕組みが採られているのである。3分の2を集めるためには、通常は、少なくとも野党の一部を説得し賛成をえることが必要になろう。憲法改正の発議のような重要事項について、各院の3分の2の賛成という厳格な条件が課されていることには、十分な理由がある。

最終的には主権者国民が判断するのだから発議要件自体は余り厳格でないほうがよいというのが、Q&A の立場である。しかし、憲法改正国民投票の実施の仕方や時期などによっては、主権者国民が十分な熟慮のうえ判断をくだすことが難しい場合もあり得る。多数党が単独で発議することを難しくしている厳格な改正手続には、冷静で合理的な判断を可能にするための条件という面もある(4)。憲法については、「その時々の多数派が何が都合がいいと考えるかといった、特定の人々だけの短期的な利害では結論が決まらないような形で中身が決まる仕組みが必要になる」(5)といえよう。

憲法を頻繁に改正することが本当に必要なのか、という点についても考えておく必要がある。Q&A は、「世界の国々は、時代の要請に即した形で憲法を改正しています」「しかし、日本は戦後一度として改正していません」（3頁）と述べている。だが日本で改正がなかったのは、「時代の要請に即した形で」憲法が機能してきたからだとみることも十分に可能であろう。たとえば、「新しい人権」が必要になる場合でも、憲法13条の幸福追求権によってそれらを根拠づけることができると考えられてきた。改正頻度の高い憲法 - ドイツ、フランスなど - は、日本国憲法に比べると、より詳細な規定をもっているという点にも留意しておきたい。

さらに、改正の頻度が高い憲法の場合、どのような改正が行われてきたのか、という点も確認しておきたい。Q&A が最も改正回数の多い主要国としてあげるのがドイツである。ドイツの憲法（基本法）は、議会各院の3分の2の同意(6)で改正することができる（79条2項）。両院の3分の2の同意という要件のもとでも、50回以上の改正が重ねられている。基本法79条3項はまた、人間の尊厳や基本権、民主的かつ社会的な連邦国家といった、憲法上の基本原則の改正を、明文で禁じている。ドイツでは頻繁に憲法が改正されているということばかりを強調する前に、「ドイツ基本法の改正は、当然だがすべて部分改正であり、憲法改正権者の愛情深いメインテナンスの証左ともいえるものだ」(7)という、ドイツ憲法研究者による指摘の意味をよく考える必要がある。

日本国憲法96条の発議要件の緩和を求める議論の一番の問題は、まさにこの指摘と関わる。発議要件を緩和することで、その後いったいどのような憲法改正を国民に提案しようとしているのか。
2．発議要件緩和の先にあるもの

第1次安倍政権の際には、2007年の参院選を前に、安倍首相は、自民党がまとめた憲法改正草案（2005年）を争点化しようとした。しかしこれに対しては、党内からも「国を愛する責務を掲げたとたん、うさんくさい状況になる。党の草案は言い過ぎだと思う」といった声があがった(8)。今回の姿勢は、前回に比べれば随分慎重には見える。しかし、政権誕生に先立って公表された「日本国憲法改正草案」の内容は、慎重とは形容しがたいものである(9)。

「新憲法草案」（2005年）は、前文において、「国民主権と民主主義、自由主義と基本的人権の尊重及び平和主義と国際協調主義の基本原則は、不変の価値として継承する」と述べるが、その一方で、国民の、「帰属する国や社会を愛情と責任感と気概をもって自ら支え守る責務」が規定され、「新しい憲法」の制定が宣言されている。人権の総則的な条項である13条にも、「自由及び権利には責任及び義務が伴うことを自覚しつつ、常に公益及び公の秩序に反しないように自由を享受し、権利を行使する責務を負う」という文言が加えられている。また、9条の改正による「自衛軍」の創設がうたわれていた。

「 日本国憲法改正草案」は、「新憲法草案」（2005年）を引き継いでいる面はあるものの、「自主憲法」の制定が、とりわけ強く意識されているように見える。前文では、基本原則の継承についての明確な言及はなされておらず、「長い歴史と固有の文化」「よき伝統」といった表現が盛り込まれている。さらに、天皇の元首化、「国防軍」の創設(10)など、「新憲法草案」では見送られた重要な修正が行われており、復古色すら感じられる(11)。

さらに、国旗・国歌の尊重義務、公益・公の秩序を害する活動を目的とする結社の否定、公務員の労働基本権の制限など、権利制限や国民の義務に関する規定などもおかれている。また、「天皇又は摂政及び国務大臣、国会議員、裁判官その他の公務員」に課されている憲法尊重擁護義務が拡張され、国民も「憲法を尊重しなければならない」とされる。Q&A は、「この規定は、飽くまで訓示規定であり、具体的な効果があるわけではありません」（35頁）というが、国民の義務を強調する改正とあわせて、公権力を縛るルールという憲法の本質にも関わる修正である。

人権との関係でとくに重要なのは、Q&A が、「天賦人権説に基づく規定振りを全面的に見直し」（3頁）たと述べていることである。「この憲法が日本国民に保障する基本的人権は、人類の多年にわたる自由獲得の努力の成果であつて、これらの権利は、過去幾多の試錬に堪へ、現在及び将来の国民に対し、侵すことのできない永久の権利として信託されたものである」という、現行憲法97条の規定が、全て削除されている。「国家観に関わる決定的に重要な問題」(12)である。また一見すると目立たないが、「すべて国民は、個人として尊重される」という憲法13条の規定が、「全て国民は、人として尊重される」とあらためられている点も見逃せない。個人の自由で自律的な意思決定を保障する13条の規定は、人権の根幹に関わるものである。改正草案の「人」とは、どのような「人」を想定しているのであろうか(13)。草案の前文は、「和」の精神に言及している。そうした精神のもとで語られる基本的人権は、「自律的な個人が人格的に生存するために不可欠な権利」(14)とは相当に異なったものにならざるを得ない。

「本音」にもとづく全面改正案が、そのまま提案されるとは考えにくい。Q&A は、「実際に国会に憲法改正原案を提出する際には、シングルイシュー（1つのテーマごとに国会に憲法改正原案を提出）になると考えられます」と述べている。しかし、「憲法改正の発議要件が両院の3分の2以上であれば、自民党の案のまま憲法改正が発議できるとは、とても考えられません」という指摘からすると、発議要件が緩和されれば、シングルイシューにはとどまらない改正が提案される可能性も否定できない（36- 37頁）。

同じく参議院選挙を前にした2007年当時と現在との、状況の違いは無視できない。選挙の争点になるわけではないが、2005年当時の「新憲法草案」には盛り込めなかったような内容を規定した草案が、とりまとめられるようになっているのである。憲法改正問題をめぐる政治環境は、ずいぶんと変化している。とくに今回は、発議要件の緩和に絞った改憲が選挙で争点化されようとしている。発議要件の緩和それ自体の問題と当時に、その先にどのような改憲が考えられているのかも、しっかりと見据えておかねばならない。また憲法が改正されなくとも、「日本国憲法改正草案」から様々に垣間見える憲法観が、憲法の運用に影響を及ぼしてゆく可能性もある。
3．改憲論と政治のあり方

憲法改正問題をめぐる政治環境の変化は、政治的な力関係の変化によるところも大きい。とくに、2012年12月の衆議院議員選挙では自民党が大勝し、また改憲に積極的な維新の会が議席を伸ばしている。2013年7月の参議院議員選挙では、衆参の「ねじれ」が解消する可能性も高い。もっとも、改憲に積極的な政党が7月の参議院議員選挙（半数改選）の結果、3分の2を超える議席を獲得することは、さほど簡単ではない。「ねじれ」の中でクローズアップされてきた参議院の存在は、改憲問題をめぐっても、なお無視することはできない。2012年12月の衆議院議員選挙で大勝した自民党が公明党との連立政権（衆議院では3分の2を超える）を選択したのも、連立与党が過半数の議席をもたない参議院を意識しているからである。

この間、国会の「ねじれ」が続いたこともあり、「強すぎる」参議院のあり方が問題となってきた。衆参両院の憲法審査会でも、参議院の権限縮小（衆議院の再議決要件を、3分の2から2分の1に緩和する）、一院制への移行などの意見が出されている。もっとも、自民党も含めた主要政党の対応は慎重であるようにみえる。権限縮小に反対する参議院議員への配慮もあるのだろう。

「強い」参議院は「ねじれ」を生み出し、「決められない政治」の原因となっているとして、批判の対象となってきた。しかし、両院の「ねじれ」が深刻化した本当の原因は、別のところにある。二大政党間の政権選択という、1990年代以降強調されてきた議会制の運用と、強い権限をもった参議院を組み込んだ憲法との間のミスマッチである。二大政党間の政権交代がおこなわれてきたイギリスをモデルに、日本でも政権選択を重視した制度の選択（小選挙区中心の衆議院選挙制度）や、運用（マニフェスト選挙）がおこなわれてきた。しかし、二大政党それぞれが、衆議院・参議院それぞれでイニシアチブを握れば、容易に妥協が得られないのは当然のことである。そもそも、モデルになったイギリスには、直接選挙される強い権限をもった第二院は存在しないのである。

「強い」参議院を前提にすれば、現実的なのは、衆議院・参議院双方で多数が確保できるよう、連立政権を考えることである。そのためには、二大政党よりも、穏健な多党制が望ましい。しかしながら、衆議院で小選挙区中心の制度がとられていることもあり、二大政党に議席が集中しやすいのが、現状である。参議院をどうするのかという問題は、単に「ねじれ」にどう対処するかというだけにとどまらず、民主主義のあり方それ自体とも、深く関わる問題である。「決められる政治」が望ましいとする立場からすれば、参議院の権限縮小が、当然、選択肢として考えられることになろう。橋下大阪市長が率いる維新の会に支持が集まるのも、そうした政治への期待の表れかもしれない。だが、それでよいかどうか、慎重に考えてみる必要がある。

「決められない政治」の背景には、二大政党をはじめとする各党の激しい対立があった。しかしそうした対立は、必ずしも理念や政策をめぐってのものとは言いがたいように思われる。理念や政策をめぐるはっきりした対立軸がないからこそ、選挙を強く意識した「政局」の論理ばかりが際立ち、それがかえって合意形成を難しくしてきたのではないだろうか。消費税の引き上げをめぐる合意などが示すように、明確な理念・政策上の対立軸をもたない「決められない政治」は、「歯止めのない政治」とも紙一重である(15)。

先に、憲法96条をめぐり、厳格な発議要件には、冷静で合理的な判断を可能にするための条件という面があることを指摘した。強い参議院を置いた政治制度にも、同じように、拙速な決定に歯止めをかけ、各党間の合意形成を促すという意味があるとみることができよう。一見、迂遠にみえるが、明確な対立軸がみえにくい状況だからこそ、そうした仕組みの意味を、あらためて確認してみたい。そうした仕組みに意味を見出す立場からすれば、選挙制度や国会の運営ルールの見直しなど、それにふさわしい条件を実現してゆくことが考えられねばならない。
むすび

7月の参議院議員選挙では96条改正が争点となりそうな気配であるが、改憲への政治的ハードルは、必ずしも低くない。改憲に積極的な諸政党が、この選挙の結果、参院でも3分の2を超える議席を獲得することは簡単ではない。加えて、選挙後には、投票価値の不均衡をめぐる訴訟が全国各地で提起される模様である。秋に出るであろう各地の高等裁判所の判決は、厳しいものになることが予想される。衆議院・参議院双方の選挙をめぐり最高裁はすでに「違憲状態」という判断を下している。両院の選挙が違憲あるいは違憲状態という状況の中で改憲の発議をおこなおうとすれば、その当否も問題となろう(16)。

しかし他方では、政党間の対立軸がみえにくいこともあり、たとえば96条の発議要件緩和をめぐり、改憲議論が一気に進展する可能性もないとはいえない。それでも、現行の発議要件のもとでは、なお冷静な議論をすることが可能であろう。そうした条件を保障する規定を変えてしまうことの意味、そしてさらには、発議要件を緩和することでどのような憲法改正が目指されているのかを、しっかりと考えてゆかねばならない。
(1) 愛敬浩二「自民党『日本国憲法改正草案』のどこが問題か」世界2013年3月号129頁。あわせて、同誌に掲載の諸論攷をも参照。
(2) http://www.jimin.jp/policy/pamphlet/pdf/kenpou_qa.pdfに掲載されている。
(3) 各国における憲法改正をめぐっては、『諸外国における戦後の憲法改正〔第3版〕』国立国会図書館ISSUEBRIEF No.687（2010年8月）などを参照。また、東京新聞2013年4月13日朝刊の特集（24- 25面）では、各国の憲法改正手続を紹介するとともに、多くの憲法学者のコメントが掲載されており、有益である。
(4) 不合理な決定をしないように、あらかじめ自己拘束をしておくという考え方は、「プリコミットメント」論と呼ばれる。愛敬浩二『改憲問題』（筑摩新書、2006年）98頁以下を参照。
(5) 長谷部恭男「改憲発議要件の緩和と国民投票」法律時報増刊・全国憲法研究会編『続・憲法問題』（日本評論社、2006年）9頁。
(6) 連邦議会構成員の3分の2、連邦参議院（州代表から構成される）の票決の3分の2の同意で改正される。
(7) 赤坂正浩「憲法の同一性と憲法改正の限界」法律時報増刊・全国憲法研究会編『憲法改正問題』（日本評論社、2005年）120頁。
(8) 船田元議員の発言（毎日新聞2007年5月21日朝刊）。
(9) 草案の問題点については、愛敬・前掲注(1）を参照。草案全体の問題についてより詳しくは、奥平康弘＝愛敬浩二＝青井未帆編『改憲の何が問題か』（岩波書店、2013年5月刊行予定）をも参照。
(10) 自民党の9条改正案の問題についてはとくに、開戦規定の欠如の意味に着目する、古関彰一「自民党改憲案の書かれざる一条」世界2013年5月号63頁。
(11) 今日の改憲論と単純に同視はできないが、戦後初期の復古的改憲論について、渡辺治『憲法改正の争点』（旬報社、2002年）418頁以下。
(12) 愛敬・前掲注(1)136頁。
(13) 「個人」と「人」の違いについてとくに、愛敬・前掲注(1)133頁を参照。2013年3月29日の参議院予算委員会で、「個人の尊重」の意義と、改憲草案13条の意味を問われた安倍首相は、明確な答弁を避けている。安倍首相と民主党・小西議員のやりとりについては、朝日新聞2013年4月7日天声人語が論じている。議事録は、以下から参照可能である。http://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kaigirok/daily/select0114/main.html
(14) 芦部信喜・高橋和之補訂『憲法〔第5版〕』（岩波書店、2011年）118頁。
(15) 「決められない政治」の意味につき、拙稿「法律時評・国会の現状をどうみるか」法律時報2012年10月号1頁をも参照されたい。
(16) 泉徳治「巻頭言・衆議院選の0増5減と参議院選の4増4減の読み方」法学セミナー2013年2月号。

（ただの・まさひと）

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