論文

> シリーズ先人に聴く 第1回（上）伊藤清 会員
特集憲法
日本国憲法と「軍事」「軍隊」
ー「田母神問題」が提起したものー
一橋大学教授  只野  雅人

はじめに

2008年10月末、航空自衛隊のトップ、田母神俊雄航空幕僚長が、「日本は侵略国家であったのか」と題する論文で懸賞に応募し、最優秀賞を受賞したことが報じられた。「防衛省航空幕僚長」の肩書きを付したこの論文の中で、田母神氏は独自の歴史認識を展開し、「我が国が侵略国家だったなどというのは正に濡れ衣である」と主張した。また、「集団的自衛権も行使出来ない」「諸外国の軍と比べれば自衛隊は雁字搦めで身動きできない」とも述べ、自衛隊の活動に対する憲法上の制約に強い不満をにじませている。

その後、応募論文の4割が自衛官によって占められ、それが田母神氏の「紹介」によるものであったこと、論文同様の歴史観に基づく自衛官教育を行っていたこと、懸賞主催者のアパグループ会長と親密な関係にあったことなど、様々な事実が明るみに出た。浜田防衛大臣は、懸賞論文では、先の大戦をめぐり、いわゆる「村山談話」（1995年）などに示されている政府見解と明らかに異なる認識が示されるとともに、憲法との関係でも不適切な部分があったとして田母神氏を更迭し、監督責任を理由に防衛省幹部を処分した。

しかし、自衛隊退職後の11月11日、参議院外交防衛委員会に参考人として召致された田母神氏は持論を繰り返し、「当然自衛官も言論の自由が認められているはずだから、その言論の自由を村山談話によって制約されるということではないのではないか」などと述べている。憲法についても、「国を守ることについて、これほど意見が割れるようなものは直した方がいい」と発言している。

田母神氏をめぐる事件は、様々な重大な問題点を含んでいるが、ここではとくに憲法との関係に絞り、何が問題なのかを考えてみたい(1)。何より問題となるのは、文民統制との関わりである。また、田母神氏が持ち出す自衛官の「言論の自由」についても、検討が必要である。双方の論点を通じ問われるのは、軍備や戦争を本来想定していなかった日本国憲法のもとで、自衛隊という軍事組織をどう統制するのか、という難題である。

日本国憲法と文民統制

11月11日の参議院での質疑の冒頭、北澤外交防衛委員長は、「制服組のトップが自衛隊の最高指揮監督権を有する内閣総理大臣の方針に反したことを公表するという驚愕の事案であり、政府・防衛省において文民統制が機能していないあかしであります」と、事態の深刻さを強調している。「文民統制」は、<< civilian control >> の訳語であり、ここでの << civilian control >> とは、軍人でないものを指す。具体的な仕組みは国によって様々であるが、通常は、民主的に選挙された大統領、議会あるいは議会に責任を負う首相が、軍隊や軍事力の行使をコントロールする、という形をとる。

日本国憲法の場合は、66条2項が、「内閣総理大臣その他の国務大臣は、文民でなければならない」と定めている。だが、憲法9条は戦争を放棄し、戦力の不保持をうたっている。戦争や軍隊を想定していない憲法であれば、本来、「文民統制」の仕組みは不要なはずである。ではなぜ、66条2項があるのか。その背景には、戦前の苦い経験がある。

戦前の大日本帝国憲法（明治憲法）では、「軍事」に関する事項と通常の行政とを、別個に規定していた。通常の行政権は、各大臣の輔弼（補佐）を受け、天皇が行使するものとされる。一方「軍事」については、軍に関する予算や編成といった「軍政事項」（12条「天皇ハ陸海軍ノ編成及常備兵額ヲ定ム」）と、軍の指揮権に関わる「軍令事項」（11条「天皇ハ陸海軍ヲ統帥ス」）とが、さらに区別される。

このうち「軍政事項」は、通常の行政権と同様に、大臣の「輔弼」を経て行使される。これに対し、天皇の大権とされる「統帥権」、すなわち軍の指揮監督については、大臣の「輔弼」の対象外であり、陸海軍のトップが直接天皇に上奏する（「帷幄上奏」）ものとされていた。「軍政事項」は大臣の輔弼を経るので、間接的ながら議会の統制が及ぶ余地がある。一方「軍令事項（統帥事項）」は、議会の統制の外に置かれ、いわば軍の専権となる。よく知られた「統帥権の独立」である。1930年代以降、「統帥権」は拡張解釈され、「軍政事項」をも浸食してゆく。

加えて、軍部大臣武官専任制という仕組みが、軍の発言力を一層強めることになった。憲法に規定はないが、実際の運用では、陸軍大臣・海軍大臣には、軍事の専門家である現役軍人をあてるという運用がなされていたのである。この仕組みのもとでは、たとえば軍事予算の削減が議題となった場合、軍は大臣を引き上げることで、強い圧力をかけることが可能になる。「国民あるいは衆議院の意志にかかわりのない国家機関が、内閣を倒したり、新内閣の成立を阻止できたりというのは、憲法政治上きわめて異常」(2) である。

軍の暴走を許した戦前の苦い経験は、日本国憲法の制定にあたっても強く意識されることになった。66条2項の規定は、当初の憲法草案には含まれていなかった。しかし、当時の帝国議会での審議の過程で、極東委員会（米英、ソ連、中国等から組織された対日政策の決定機関）から強い要求があり、このような規定が憲法に挿入されることになった。9条があれば本来無用と思えるこの規定の背景には、日本の再軍備に対する極東委員会の強い懸念があったといわれる(3)。戦後の再軍備とともに、軍隊をもたない憲法のもとでは本来不要なはずであったこの規定は、現実に重要な役割を担うことになった。

文民統制は、もちろん66条2項につきるわけではない。より重要なのは、だれがどのように軍を指揮監督するのか、という点であろう。憲法が本来予定していなかった「文民統制」の仕組みについて、次にみてみよう。

「文官統制」

平成20年度の防衛白書は、「文民統制」を「民主主義国家における軍事に対する政治優先または軍事力に対する民主主義的な政治統制」と定義する。文民統制は、国会と行政の両面から具体化される。

白書（93 ー 94頁）の説明によれば、国民代表である国会は、「自衛官の定数、主要組織などを法律・予算の形で議決し、また、防衛出動などの承認を行う」。さらに「国の防衛に関する事務は、一般行政事務として、内閣の行政権に完全に属しており、内閣を構成する内閣総理大臣その他の国務大臣は、憲法上文民でなければならない」。

自衛隊は、行政府の長である内閣総理大臣と防衛大臣の統制下におかれる。「国の防衛に関する事務」が、「一般行政事務として、内閣の行政権に完全に属して」いるというこの点にこそ、日本における「文民統制」の特殊な性格がよく表れている。

軍隊と通常の行政組織は本来性格を異にする。しかし予算や人員、主要な組織といった点では、軍隊も通常の行政組織も、同じように扱うことは不可能ではない。戦前の憲法も示すように、軍隊の予算や人員、全体的な組織のデザイン 「軍政事項」 について、政治が統制を及ぼすことは十分に可能である。

一方、実際の活動内容という点では、武力をもって外敵を殺傷するという極めて特殊な任務をもった軍隊は、通常の行政機関とはまったく異なっている。軍隊の装備、権限、指揮系統は、いずれも通常の行政機関とは異質のものである。戦前の憲法は、軍の指揮監督に関わる事項を「統帥（軍令）事項」として、通常の行政権から完全に括りだし、軍事の専門組織である陸海軍にゆだねていた。

明治憲法とは異なり、通常の民主主義国家の場合には、「軍令事項」もまた、政治の統制下におかれる。議会による軍隊の出動の承認、大統領や首相による指揮監督権などである。ただしその場合でも、軍隊の指揮命令系統は、通常の行政組織に統合されるわけではない。だが日本の場合、事情は異なる。

日本の政府は、憲法9条があるにもかかわらず、自衛のための必要最小限の実力の保持は可能であると主張してきた。自衛のための実力の保持が合憲であるとすると、自衛のための組織や権限が、憲法上どこかに位置付けられる必要がある。だが困ったことに、憲法上、「軍事（軍令事項）」の居場所はない。それゆえ、「軍政事項」だけでなく「軍令事項」も、内閣が所管する「行政権」「行政事務」の中に押し込めるほかなくなる。

自衛隊法7条が定める内閣総理大臣による自衛隊の指揮監督権は、「軍事」を内閣総理大臣が所管する「一般行政事務」に含めるという解釈の、当然の結果にすぎない(4)。それは、自衛隊法が憲法には存在しない「統帥権」を独自につくりだしたものではない。

警察予備隊、保安隊・警備隊、そして現在の自衛隊という戦後日本の防衛組織は、いずれも、通常の「行政」という鋳型の中に、押し込まれてきた。軍事力の保持や行使を想定しない憲法のもとで、最小限度の自衛のための実力保持は合憲であるという無理な解釈をとったため、さらに無理を重ねざるを得なくなったのである。その結果うみだされた「文民統制」の仕組みは、かなりユニークである。自衛隊という軍事組織が、防衛省（従来は防衛庁）という行政機構の一部に組み込まれているのである。

自衛隊の指揮系統も独特である。内閣総理大臣・防衛大臣と自衛隊との間に、10名ほどの防衛参事官というポストがおかれている（「内局」）。他省庁にも参事官ポストはあるが、防衛省の場合、その意味合いは異なっている。それは「内局を代表する防衛参事官が軍事的合理性に関わる長官〔現在は大臣〕補佐に割り込む制度」(5)であり、「文民」としての官僚が、大臣を補佐しつつ、「武官」である自衛官を統制する、という仕組みである。それゆえ日本における「文民統制」は、「文官統制」であるともいわれてきた。

自衛隊側では、「自衛官の最上位」として統合幕僚長がおかれる。しかし長らく、幕僚長が主催する統合幕僚会議（現在は統合幕僚監部）は、三自衛隊の調整機関的性格が強かった。防衛庁長官（現在は大臣）からの指揮命令系統も、三自衛隊それぞれ別個であった。

「 文官統制」は、「制服組（自衛官）」の「背広組（防衛官僚）」に対する不満をも生み出してきた。参事官制度の廃止、統合幕僚長への指揮系統の統合・一元化は、「制服組」の宿願であった(6)。現にそうした方向での「改革」が進められており、近時、さらに加速しているように見える。防衛省改革会議の提言にもとづきまとめられた防衛省改革実施計画によると、平成21年度には「文官統制」の要であった防衛参事官の廃止（政治任用による防衛大臣補佐官の新設）が、22年度には統合幕僚監部の機能強化（自衛隊の運用機能の一元化など）が、それぞれ予定されている。

軍事的合理性の観点から見れば、防衛大臣の直接の指揮監督の下、統合幕僚長が三自衛隊を総括するという仕組みが望ましいのかもしれない。しかしそうした仕組みは、軍事組織としては合理的であっても、軍事組織の発言権を大きく高めることにもなる。「制服組」からの不満の表明は、「文官統制」「文民統制」が実効的に機能していることの裏返しでもある。それだけにまた、現在進められようとしている「改革」は、文民統制という観点から重大な問題をはらんでいる。

田母神問題の背景には、自衛隊が憲法上「正当な地位」を与えられていないという不満だけでなく、以上のような「文官統制」に対する「制服組」の不満もあるように思われる。しかしそれだけに、田母神氏の言動はなおのこと問題である。それは単なる「猛将」の暴走ではなく、9条のもとで軍事組織の保持を正当化することの代償として作り上げられてきた文民統制の仕組み、それ自体を揺るがしかねない。「文官統制」の根幹に関わる「改革」が予定されているだけに、事態は一層深刻である。

自衛官と人権・規律

次に、自衛官の「言論の自由」という論点についても、考えてみることにしよう。まず確認しておかねばならないのは、国家公務員法102条が、公務員一般の「政治的行為」を幅広く禁止し、違反行為の制裁として罰則まで規定していることである。

国家公務員法の委任を受けた人事院規則は、たとえば、「政治の方向に影響を与える意図で特定の政策を主張し又はこれに反対すること」を「政治的目的をもつてなされる行為」と規定し、「政治的目的のために職名、職権又はその他の公私の影響力を利用すること」を「政治的行為」として禁じている。職責の軽重や勤務の内外をとわず、「政治的行為」を広汎に規制し、しかも違反行為に罰則まで科する国家公務員法の規定については、従来から、憲法違反の疑いが指摘されてきた。では、自衛官の場合はどうか。

自衛隊法61条と同法施行令は、国家公務員法と同様の規定をおいている。加えて施行令（87条2項）は、自衛官の特殊性を考慮し、「公然又は内密に隊員以外の者と共同して行う場合」「自ら選んだ又は自己の管理に属する代理人、使用人その他の者を通じて間接に行う場合」「勤務時間外において行う場合」も「政治的行為」となることを、わざわざ明記している。

さらに自衛隊法52条は、自衛官の服務について、「隊員は、わが国の平和と独立を守る自衛隊の使命を自覚し、一致団結、厳正な規律を保持し」「事に臨んでは危険を顧みず、身をもつて責務の完遂に努め、もつて国民の負託にこたえることを期するものとする」と定めている。職務遂行のために生命をかけることまで義務づけた規定である。そうした職務を組織として遂行するため、他の組織にはない強い規律と上官への服従が求められる。「隊員は、その職務の遂行に当つては、上官の職務上の命令に忠実に従わなければならない」（57条）とされる。

「文官統制」の場合と同じように、ここでも、本来憲法が予定していない「防衛公務員」を、憲法の秩序に組み込むために、通常の公務員と同様の「服務」ということばが用いられている。しかし、「他の公務員法制に外形上準じなければならない立法技術上の制約の下にあったとしても、自衛隊の任務遂行のために自衛官に課されるべき服務規律の本質を覆うことはできない」(7)。強い規律と服従は、「戦闘を目的とする軍隊の本質から来る必然的要請」(8) である。

軍の規律と人権保障は、本質的に矛盾する。明治憲法は、軍人の権利保障は軍の規律と矛盾しない限りで認められると定めていた。日本国憲法は、「軍人」に対する特別な権利制約を規定していない。「軍人」の存在を本来想定していないのであるから当然のことではあるが、とはいえ自衛隊は存在している。自衛官が日本国憲法のもとにある法秩序の中に位置づけられている以上、その服務のあり方も、本来軍隊や軍人の存在を予定していない憲法と、可能な限り適合的に解釈運用されねばならない。

職責の軽重や勤務の内外を問わず、ここまで広汎で厳しい政治的行為の制約が許されるかどうか、本来は大いに疑問があるところである。強い規律と服従の要請も、「軍隊の本質」からではなく、文民統制という視点から捉えられるべきであろう。軍事力を保持する組織であるがゆえに、職務においては政治の方針に従うことが強く求められるのである。

では田母神氏の主張をどう見るべきか。ここで問題となっているのは、通常の公務員以上に、政治との関係で慎重なバランスが求められる組織の幹部が公表した見解である。幹部自衛官が、政府の方針に反する主張や憲法改正を示唆するような主張を公にすれば、単に「一自衛官」の「言論の自由」ではすまないことは、明らかであろう。

さらに一層問題なのは、職権行使と関わる場面でも、田母神氏が同様の見解に沿った行動をしている点である。強い規律と上官への徹底した服従が求められる組織において、幹部が懸賞への応募をすすめれば、それは単なる「紹介」にはとどまらない。しかもその懸賞は、政府の方針とは整合しにくい「歴史認識」を前提としたものであった。

また、田母神氏の意向により、同様の「歴史認識」をもつ講師によって、隊員教育が行われていたとも報じられている。政府の方針に反する権限行使とみることもできる。文民統制それ自体を揺るがしかねない、組織としての問題であるといえよう。それだからこそ、「監督責任」を理由に、防衛省幹部職員の懲戒処分が行われたのである（ちなみに、田母神氏については懲戒処分は行われていない）。

政治による統制と憲法による統制

文民統制は、「民主主義の統治機構の中に軍という異質な集団をとりこみ、その機構の中で同居・共存していくための法理である」(9) 。その意義を否定することはできない。だが、政治による軍の統制という仕組みの中には、ひとつ重大な問題が内包されている。

文民統制（シビリアン・コントロール）は、「本来、軍の存在を前提とし、そこで認知された軍を政治が統制しつつ、政治の延長として戦争をも外交政策の一つの選択肢とすることを了解したもの」(10) である。政治による軍事組織の統制は、軍事力の政治利用をも正当化するのである。それは、アメリカによるイラク戦争をみれば、明らかであろう。

政治家の中には、今回の田母神氏の言動に同調する向きもあるという。「文官統制」の根幹に関わる組織改革が検討されていることも、先に見たとおりである。政治による軍事組織の統制が行われているというだけでは、決して十分ではない。

この点では、日本国憲法9条の役割を、あらためて強調しておきたい(11)。軍隊や戦争を想定しない憲法のもとで、自衛隊という軍事組織が存在し続けてきたことは事実である。しかし政府は、防衛のための実力の保持が9条のもとでも合憲であるというために、自衛権について「必要最小限」という限定をつけざるをえなかった。集団的自衛権行使の禁止、自衛隊の海外派兵の禁止といった、軍隊や戦争を憲法が想定した国ならおよそ考えられないような制約が、「憲法解釈」として課されることになった。

憲法によって、軍事力の政治的利用にこうした厳格な歯止めがかけられているのである。「文官統制」という日本独自の仕組みも、本来予定されていなかった防衛組織を一般の行政権の中に組み込まざるを得なかった結果、生まれたものである。

「田母神論文」は、こうした憲法上の制約に強い不満をにじませている。そこには文民統制という観点から、「言論の自由」ではすまされない重大な問題があるが、それ以上に気がかりなのは、自衛隊を統制する立場にある政治家の中に、9条の改正や憲法解釈の変更を主張する者が少なからず存在していることである。

繰り返しになるが、文民統制は軍事力の政治利用の決定的な歯止めにはならない。日本における文民統制は、本来戦争や軍事力を想定しない9条と相俟って、軍事力の政治利用に対する強い歯止めとして機能してきたのである。

(1) 9条問題の専門家である水島朝穂教授のウェブサイト（www.asaho.com）に、事案を詳細に分析し問題を的確に指摘した論考が掲載されている（直言2008年11月18日「空幕長『論文』事件をどう診るか」）。
(2) 家永三郎『歴史の中の憲法・上』（東京大学出版会、1977年）96頁。
(3) 古関彰一『新憲法の誕生』（ 中公文庫、1995年）309頁。
(4) 安田寛監修『平和・安全保障と法』（内外出版、1996年）86頁以下、安田寛他『わが国防衛法制の半世紀』（内外出版、2004年）149頁以下〔執筆・富井幸雄〕を参照。
(5) 「ルポ  中国西安田他・前掲注(3)178 頁〔執筆・富井幸雄〕。
(6) 纐纈厚『文民統制』（岩波書店、2005年）15頁以下。
(7) 新美隆『国家の責任と人権ー軍隊規律論・安全配慮義務の法理』（結書房、2006年）28頁。
(8) 同書・52頁。
(9) 安田他・前掲注（4）181頁〔執筆・富井幸雄〕。
(10) 纐纈・前掲注（6）88 頁。
(11) 浦田一郎「文民統制」大石眞・石川健治編『憲法の争点』（有斐閣、2008年）61頁も参照。
（ただの・まさひと）

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