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| > アメリカの税務行政の現在 |
| 行政不服審査法改正作業と国税不服審判所の問題点 |
| 東京会 関本 秀治 |
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| 審査機関の独立性、中立性について |
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| 第二の問題点は、審査機関を処分庁から独立した機関として、審査の中立性を保つことです。昭和45年の通則法の改正によって設けられた国税不服審判所は、国税庁長官の附属機関ではありますが、執行機関である国税局や税務署からは独立した組織となっています。この執行機関から独立した機関であるという形態から、審判所の運営の実態を知らない学者などからは、裁決機関としてうまく機能しているという評価を受けているようです。現行の国税についての不服審査制度の運用について、検討会の前身である行政不服審査制度研究会の段階での座談会では次のような発言が目を引きます。 |
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| 国税の制度は、一度処分を打ってから、申立てを受けて見直すという制度構造になっているわけです。そういう意味でも国税関係では認容率が高いというのは当然でしょう。 （ジュリスト06年7月1日、1315号、座談会「行政不服審査制度研究会報告書」について、56ページ、高橋滋一橋大学教授の発言） |
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| この報告書では、国税の不服審査制度は、件数の上でも、認容率の上でもかなりよく機能しているという認識が基礎にあることが窺えます。また、国税については異議申立てと審査請求の二審制をとっていることを知らずにこの報告を読むと、国税に関する審査請求が他の分野に比べて低いという事情が理解しにくいものとなっています。前記の高橋教授の発言も、まず更正を打っておいて、不服申立てがあったら見直しをすればよいという認識がなければあり得ないものです。異議申立てと異議段階での認容率が高い（前掲の同報告にあるように異議段階での処分の全部または一部取消しの割合が20.8％）ということは、逆の面からみれば、更正処分がいかに大ざっぱに行われているかの証明でもあります。また、国税に関する不服申立ての認容率が、わずか20％前後に過ぎないということは、不服申立てをした納税者の80％もの人達が救済されず、訴訟においても納税者の完全勝訴率は10％にも満たないのですから、国税に関する不服審査や訴訟を通じて納税者の権利救済制度がほとんど機能していないといっても過言ではないと思います。最終報告では、異議申立て、審査請求、再審査請求など、これまで不統一だった制度を、審査請求に一本化することを提案しています。処分庁が国の機関であるときは、審査請求はその処分庁を所轄する省の大臣または庁、あるいは外局である庁の長官宛とすることにしています。また、処分庁に上級庁がない場合は処分庁の大臣または庁の長官宛の審査請求となります。ただし、この場合でも、法律に再調査請求をすることができる旨の定めがあるときは、再調査請求についての決定を経た後でなければ審査請求をすることができない旨の例外規定を設けようとしています。これでは、税務上の権利救済制度は、現行の異議申立てと審査請求の二審級制と全く変わらないことになりかねません。処分庁が地方公共団体またはその機関である場合は、その地方公共団体の長に対する審査請求となります。国税不服審判所の独立性を確保するためには、国税庁長官の附属機関ではなく、すくなくとも財務大臣の附属機関として、国税庁から完全に切り離すことが最低限必要なことです。それと合わせて、国税庁との人事交流を禁止することも同じように重要な課題です。この点について、自民党の司法制度調査会の提言でさえ次のように述べています。 |
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| 国税不服審判所については、二重の前置主義が採られていることもあり、判断者の中立性・公平性・法律専門性を確保するために、法曹有資格者を増加させ、関係省庁の人事ローテーションから切り離すなどして第三者性を高める必要がある。また、国税通則法99条の国税庁長官の指示は、きわめて特異な制度であり、その存在意義を根本的に見直すべきである。また、二重前置主義の在り方については、行政不服審査法の改正の中で改革が求められる。 |
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| この提言の「法曹有資格者を増加させ、関係省庁の人事ローテーションから切り離すなどして第三者性を高める必要がある」という指摘は評価されてよいものですが、審判所内で実際にその運営に携っている裁判官出身者が、その中でどのような役割を果たしているのかは必ずしも明らかではありません。たまたま、昨年3月に判例タイムズ社が国税不服審判所の編集になる『国税不服審判所の現状と展望』と題する単行本を出版しました。これは、必ずしも行政不服審査法の見直しの動きを前提として、審判所の実績をアピールしようとしたものではないように思われますが、運用の実態を知る上で貴重なものです。 「はしがき」では、「国税不服審判所としては、広報活動の一環として、本書を編集することとした」としています。ただ、第4章では、「外からみた国税不服審判所」と題する章も設けられ、判事・大学教授（元審判官）、弁護士などが意見を述べていますが、他の章は全部国税不服審判所の職員が執筆していますので、国税不服審判所の実態を知るのには有用なものです。 その第3部に「適正・迅速な裁決の実現に向けて」という座談会が掲載されており、裁判官経歴を持つ大阪審判所長、名古屋審判所審判官などが、審査請求に所長審判官や法規審査部門の審判官が、担当審判官や参加審判官以外に当初合議、中間合議、最終合議などに参加し、アドバイスないしは指示を行っていることが語られています。審査請求の審理は、通則法では、審査請求書が提出されたらそれを処分庁に送り、答弁書が出された段階で担当審判官と参加審判官2名以上が指定され、この3名以上の審判官の合議によって爾後の審理が進められることになっています（通則法93条ないし98条）。これは、裁判所における裁判長と右陪席、左陪席などの関係と同じ筈です。この裁判官は、事件を担当すると、所長その他の者からは一切の干渉を受けないで、独立して裁判を行います。判決書には、もちろん裁判長と陪席判事の氏名が書かれ、判決に対して責任を持ちます。ところが、審判所においては、担当審判官が誰であるかが審査請求人に通知されるだけで、合議体を構成する審判官が誰であるかを知ることはできません。審査請求人が意見を陳述したり、文書の閲覧請求をした時に顔を出すのは担当審判官だけで、他の審判官は一切明かされません。この場合、署長や副署長と審判官の人事交流があるとすれば、処分庁である署長などが、参加審判官として合議に参加していることもあり得ますが、それを防ぐ手段は全くありません。そういう問題はあるとしても、上記のように、いわば審判所が「総ぐるみ」で審理に参加しているとすれば、担当審判官と参加審判官の合議体という通則法の規定は、事実上機能しなくなってしまいます。判事出身の審判官は、それぞれの部門で積極的な役割を果たしていますが、主として所長や法規審査部門に配属され、上記のように実地に積極的に参加し、裁決の作成に関与しているのが実情のようです。しかも、裁判官出身のある審判官は次のような発言さえしています。 |
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| 審判所につきましては、これが第三者機関であることから、職権調査は抑制的に行うべきであるという意見もあるようですが、争点主義の審理をしている以上は、必ずしもそこまで遠慮することはないのではないかと思っております。権利救済機関といえども、適正な判断をするのに必要な限度では調査は躊躇してはならないと思います。遠慮せずに、請求人に対して疑問点、聞くべきことは聞く、調査すべき点はすることが必要ではないでしょうか。 |
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| この座談会で特徴的なことは通則法97条1項（審理のための質問、検査など）に定められた「審査請求人若しくは原処分庁（以下「審査求人等」という。）又は関係人その他の参考人に質問すること」、「帳簿書類その他の物件につき、その所有者、所持者若しくは保管者に対し、当該物件の提出を求め、又は、これらの者が提出した物件を留め置くこと」、通則法96条2項（原処分庁からの物件の提出及び閲覧）の「審査請求人は、担当審判官に対し、原処分庁から提出された書類その他の閲覧を求めることができる」という、審査請求人の重要な権利の行使に関する部分については全く触れられていないことです。この点についての疑問は、第4部の「外から見た国税不服審判所」の第三論文（弁護士山本洋一郎）にも、「原処分庁提出の証拠書類の閲覧制度の不備−その1、その2」、「審判官収集の証拠書類の開示の不備」で批判が加えられていますが、これについての「回答」にあたる論文や発言は見当たりません。どのような基準で法曹から審判官が任命されるのかわかりませんが、以上のような実態だとすれば、法曹有資格者の任用が、本当に審査機関の独立性、中立性を保障するものになるのかについては疑問を持たざるを得ません。ただ、国税庁長官からの独立だけは、中立性を確保するための絶対条件であるといえます。 |
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| 異議申立てと審査請求の二審判について |
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| 最終報告では、原則として審査請求に一元化するとしていますが、例外として、「当該処分について再調査請求することができるときは、審査請求は、再調査請求についての決定を経た後でなければすることができない」としています。その理由として次のように述べられています。 |
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| 処分に関する不服が要件事実の認定の当否に係るものであって、かつ、その処分が大量に行われるもののように、処分担当者等が相手方等の申立てを契機として要件事実の認定に関して再調査する必要が特に大きい特別な類型については、審査請求手続をとる前に、処分の事案・内容を把握している（できる）処分担当者等が審査請求より簡易な手続により改めて処分を見直すことに意味があると考えられる。また、このような簡略な手続により迅速に判断を示すことは、国民の権利利益の迅速な救済に資するものである（第1章総則の第2「不服申立ての基本構造」の説明文のうち「3不服申立ての基本構造の例外」についての理由づけ）。 |
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| この説明は、審査請求の前段階としての異議申立ての強制について、これまで何度となく聞かされてきた理由です。この発想でいけば、更正処分の担当者が再調査請求について改めて調査し直すことになります。ここで再調査請求の取り下げを強要されたり、改めて調査のやり直しするぞという圧力がかけられたりする可能性があります。最終報告は、税務行政の実態を知らない机上の空論と批判されても仕方ないでしょう。これが、更正処分のように「大量に回帰的に」行われる処分を念頭におかれたものであることは容易に推測されます。最終報告について、国税当局が猛烈な巻返しをはかったとみられるところです。これでは、少なくとも、現在の異議申立てよりも大きく後退することになります。 |
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| 審理員の設置で公正が保てるか |
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| 最終報告は、審査請求に一元化するとともに、処分庁に上級庁がないときは、処分庁に対する審査請求を予定しています。この場合、審査庁は当然、当初処分の処分庁ですから審理の公正が保てるのかという問題があります。この問題を解決するために考案されたのが「審理員」の制度です。審理の公正らしさを保つために、審査請求の審理は、裁判に近い「対審的な構造」をとることとしています。審査庁が処分庁であるときであっても、処分に直接関わっていない、中立的な立場にある職員を「審理担当官」として、その前で処分担当者と被処分者が、お互いに意見を述べたり質問をしたりできるようにしようとするものです。これは、これまで独立の第三者機関だという看板をかかげてきた審判所でも無かった新しい審理方式です。審判所では、担当審判官が審査請求人に対応して、原処分庁から提出された処分の根拠となった書類（実際は、後から整理してワープロで打ち直した無味乾燥なABC式の同業者比率など）を見せてくれたり、審査請求人の意見を聞いたりしましたが、審査請求人が処分庁に質問したり、直接意見を述べたりすることはできませんでした。それからみると、この対審構造による審理は現行の行政不服審査法や通則法に比べると前進となると評価して差支えないでしょう。ただ、最終報告書で問題なのは、「第三者の利益を害するおそれがあると認めるとき、その他正当な理由があるときは、閲覧を拒むことができる」としていることです。裁判でもここが最大のポイントで、推計課税事案では、ABCD方式の同業者比率が示され、それがどこの業者なのか、そもそも審査請求人と類似性があるのかさえ反論ができないのが現実です。しかも、それが、審査請求段階でいとも簡単に差し換えられ、あるいは、訴訟段階においてさえ差し換えが行われ、裁判所もこれを認めていることです。反論不能の同業者比率が、はたして有効な証拠となるのか、根本から問い直されなければなりません。 |
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| 証拠資料等の謄写 |
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| 残念ながら、審理員の手許にある証拠資料等について謄写が認められるかどうかについては、最終報告は結論を出していません。「証拠書類等の謄写も認めるべきであるとの強い意見もあったところであり、立法時までに検討の上、可能であれば必要な措置が講じられることが望まれる」とされています。国税不服審判所の審査請求手続で、最も腹立たしいのは、処分庁から提出された資料等は閲覧させるけれども、コピーはさせないというやり方です。謄写についての手続規定がないというのが理由です。そこで、やむを得ず、それを手で書き写して反論書を作成するという、考えただけでも馬鹿バカしい無駄な努力を求められているのです。担当審判官はそれを平然として眺めているという、およそ前近代的な手続がいまだに続いています。これは、もう審査請求人に対するいやがらせ以外の何ものでもありません。こんな前近代的な手続きは直ちに改めるべきです。 |
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| 行政不服審査会の役割 |
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| 最終報告は、新たに分野横断的な「行政不服審査会」を、国と地方にそれぞれ設けることとしています。地方の審査会は、地方自治体の行う処分についての審査請求に対応するものですから、ここでは、とりあえず国の処分に係るものについてだけ検討することとします。審査請求人から申出があるときは、「審理員意見書及び審査庁の意見書を......審査会等に提出しなければならない。」とされています。審査会等とされているのは、地方自治体に設けられる審査会は、条例によって設けられるものであり、一概に審査会と位置づけることはできないためと思われます。説明では「第三者機関が審理に関与する」ことによって裁決の公正を保つためとされています。審査会等は、合議の上、審査会の意見を審査庁に通知することとしていますが、この審査会の意見が裁決を拘束するのかどうかについては結論を出してはいません。「審査庁は、審査会等の意見を踏まえて裁決することになる」と書かれていますが、拘束力については触れていません。立法までに検討して結論を出すということのようです。 |
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| 審査請求期間−どこまで伸長されるのか |
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| 審査請求期間は、現行の「処分があったことを知った日の翌日から起算して60日以内」（行政不服審査法14条1項）から、「処分があったことを知った日から3ヶ月」以内に、約1か月延長される予定です。取消訴訟が、「処分又は裁決があったことを知った日から6ヶ月」とされているのと比べて、たとえ、1か月延長されたとしても決して十分とはいえません。一般の納税者などにとって、更正処分などは恒常的に行われるものではありませんし、不服申立期間や出訴期間について十分知識があるわけではありませんから、できるだけ不服申立て期間は長い方が権利救済制度としてはいいにきまっています。直接、訴訟をできる処分については、出訴期間は6ヶ月（行訴法14条1項）あるわけですから、期間の公平性という観点から出訴期間と同一とすべきでしょう。この問題は、税法上の処分の除斥期間である3年、5年、7年等と比較しても著しく均衡を失しているといえます。なお、現行の異議申立てにあたる再調査請求の請求期間も3ヵ月とされ、再調査請求に対する決定が出たあとの審査請求期間についても最終報告は何も述べていません。立法までの検討事項となっているようです。 |
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| 法案作成までに活発な検討を |
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| 以上、今年7月に発表された行政不服審査制度検討会の最終報告に添って主な点だけを検討してみましたが、紙数の関係で触れられない問題もありましたし、私の読み違いもあるかも知れません。ただ、昨年3月の研究会報告書から最終報告に至る間に、国税庁の意見がかなりの程度採り入れられているように思います。たとえば、審査請求に先立つ「再調査請求」などは、国税上の更正処分を念頭においているようですし、もしそうだとすれば大改悪になりかねません。行政不服審査法の改正に連動して、通則法の不服審査に関する規定も大幅に改定される可能性もあります。そういう意味で、今後また再改定されるまでには10年以上の期間があるのではないかと思われますので、法案が作成される前の段階で活発に意見を提出していくことが必要だと思います。本稿が、そのために少しでも役に立てば幸と思います。 |
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| 参考文献 |
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| （せきもと・ひではる） |
| 行政不服審査法（昭和三十七年九月十五日法律第百六十号）最終改正：平成一八年六月八日法律第五八号 第一章 総則（第一条―第八条） 第二章 手続 第一節 通則（第九条―第十三条） 第二節 処分についての審査請求（第十四条ー第四十四条） 第三節 処分についての異議申立て（第四十五条ー第四十八条） 第四節 不作為についての不服申立て（第四十九条ー第五十二条） 第五節 再審査請求（第五十三条ー第五十六条） 第三章 補則（第五十七条・第五十八条） |
| 第一章 総則 （この法律の趣旨） 第一条 この法律は、行政庁の違法又は不当な処分その他公権力の行使に当たる行為に関し、国民に対して広く行政庁に対する不服申立てのみちを開くことによつて、簡易迅速な手続による国民の権利利益の救済を図るとともに、行政の適正な運営を確保することを目的とする。 ２ 行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為に関する不服申立てについては、他の法律に特別の定めがある場合を除くほか、この法律の定めるところによる。 |
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