論文

安保法案、安倍政権と憲法
一橋大学大学院法学研究科教授只野　雅人
はじめに

本稿を執筆している現在、いわゆる安保法案が参議院で審議入りした。批判や反対を押し切り、自民・公明の連立与党は衆議院で法案を可決した。与党は、参議院で過半数の議席を占めているだけでなく、衆議院では3分の2を超える議席を有している。参議院で法案の議決に至らなくとも、憲法59条4項の「みなし否決」 bar03.gif いわゆる60日ルール bar03.gif の規定を使って、法案を衆議院で再議決することもできる。

法案の可決を確実視する報道もあるが、事はそう簡単ではないはずである。何より、国会外で、かつてないほど幅広く、法案に対する反対の声があがっている。また、報道各社の世論調査では、法案は違憲である、今国会での成立を望まないといった声が多く、政権への支持を不支持が上回る状況でもある。

法案の一番の問題は、その内容が明らかに憲法9条に違反しているという点である。大多数の憲法学者や歴代の内閣法制局長官が法案を違憲とみているにもかかわらず、政府・与党からは満足な応答がなされていない bar03.gif 多くの人々がそう感じるからこそ、これだけ反対の声が拡がっているのであろう。安倍首相自身も、衆議院の審議において、国民の理解が進んでいないことを認めざるを得なくなった。

しかしいくら説明を重ねても、理解が拡がるとは思われない。そもそもの説明に、大きな無理があるからである。法案の違憲性は、参議院での審議の中でも、大きな争点とならざるを得ない。本稿が公刊される頃には、参議院での審議を通じ、法案の違憲性はなお一層はっきりしているはずだが、まずはあらためて法案の憲法上の問題のうちとくに重大と思われる2点について、確認しておきたい。

問題は、しかしながら、法案自体の違憲性だけではない。法案の違憲性に劣らず問題なのは、手続である。ほかならぬ国会において、半世紀以上にわたり確認されてきた憲法解釈の基本を、両院の多数で変更可能な法律によって変えようとしているのである。加えて、法案審議の手法にも重大な問題がある。衆議院での法案可決については、「強行採決」という批判の声が上がった。法案の違憲性とともに、「アベ流」の意思決定、国会運営のあり方をも、問題としなければならない。
一．安保法案と憲法9条
1．集団的自衛権と憲法9条
今回の法案は様々な憲法問題を含むが、なかでも一番の問題は、いうまでもなく集団的自衛権行使の容認である。従来の政府解釈では、自衛権の行使は憲法上、「外国の武力攻撃によって国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆されるという急迫、不正の事態に対処し、国民のこれらの権利を守るための止むを得ない措置としてはじめて容認される」とされてきた。いわゆる個別的自衛権の行使である。したがって、「他国に加えられた武力攻撃を阻止することをその内容とする集団的自衛権の行使は、憲法上許されない」という解釈がとられてきた（1972年政府見解）(1)。

しかるに、昨年2014年7月1日の閣議決定（「国の存立を全うし、国民を守るための切れ目のない安全保障法制の整備について」）は、安全保障環境の変化を理由として、「我が国に対する武力攻撃が発生した場合」だけでなく、「我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある場合」において、「これを排除し、我が国の存立を全うし、国民を守るために他に適当な手段がないとき」に、「必要最小限度の実力の行使」は、憲法上許される、と結論づけた。閣議決定は、こうした条件 bar03.gif いわゆる「新三要件」 bar03.gif の下で武力行使を行うことは、「従来の政府見解の基本的な論理に基づく自衛のための措置として、憲法上許容される」と述べている。

今回の安保法案は、こうした考え方に基づき、自衛隊法や武力攻撃事態法（「武力攻撃事態等における我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全の確保に関する法律」）の改正を盛り込んでいる。従来、武力の行使が認められるのは、「我が国に対する外部からの武力攻撃が発生した事態」か、「武力攻撃が発生する明白な危険が切迫していると認められるに至った事態」に限られていた（いわゆる武力攻撃事態）。ところが安保法案では、「我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある事態」、いわゆる「存立危機事態」にもまた、自衛隊による武力行使を認めている。

しかし、閣議決定にもとづくこうした規定には、重大な問題を指摘せざるを得ない。ひとつは、「存立危機事態」の定義が伴う曖昧さである。「外部からの武力攻撃」という従来の定義はわかりやすいが、一方、「我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある事態」にはかなりの幅がある。充分に限定されているから、「従来の政府見解の基本的な論理に基づく自衛のための措置」といえるのだと政府は説明している。

しかし、安倍首相がかねてより「新三要件」の例としてあげてきた、ホルムズ海峡での機雷除去のための自衛隊派遣ひとつとってみても、その範囲は決して明確とはいえない。連立与党・政府内でも、評価は一定していない。時々の政権担当者の判断によって、その適用範囲が大きく左右されかねない(2)（付記　参議院の審議でも曖昧さは一層際立っている。閣議決定に際し首相は、日本人が乗船した米艦の防護を集団的自衛権行使の例としてあげた。しかし8月26日の審議では、中谷防衛相が、日本人の乗船は絶対的条件ではないなどと答弁している）。

問題はそれだけではない。そもそも問われるべきは、「存立危機事態」における集団的自衛権の行使が、「従来の政府見解の基本的な論理」から説明可能なのか、という点である。ここで、従来の政府解釈の論理を確認しておかねばならない。戦争を放棄し戦力の保持を禁じた憲法9条のもとで、なぜ、自衛のためとはいえ武力の行使が可能となるのか、その説明は本来、困難である。

前出の1972年政府見解は、この点について、憲法前文の「全世界の国民が・・・・・・平和のうちに生存する権利」、そして、憲法13条の「生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利」を引き、「わが国がみずからの存立を全うし国民が平和のうちに生存することまでも放棄していないことは明らかであって、自国の平和と安全を維持しその存立を全うするために必要な自衛の措置をとることを禁じているとはとうてい解されない」と述べている。しかし同時に、「だからといって、平和主義をその基本原則とする憲法が、右にいう自衛のための措置を無制限に認めているとは解されない」とも付け加えている。

自衛権の行使は憲法上、「外国の武力攻撃によって国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆されるという急迫、不正の事態に対処し、国民のこれらの権利を守るための止むを得ない措置としてはじめて容認される」

bar03.gif 自衛権を厳しく限定し、集団的自衛権の行使を否定するこの論理は、以上のような前提から引き出されたものである。法制局長官による答弁では、次のようにも述べられている。

　「文理に照らしますと、我が国による武力の行使は一切できないようにも読める憲法9条のもとでもなお、外国からの武力攻撃によって国民の生命身体が危険にさらされるような場合に、これを排除するために武力を行使することまでは禁止されませんが、集団的自衛権は、我が国に対する急迫不正の侵害に対処するものではなく、他の外国に加えられた武力行使を実力で阻止することを内容とするものでありますから、憲法9条のもとではこれの行使は認められない」(3)。
　
政府はこのように、憲法9条のもとで、「一切の軍事行動が認められないことをデフォルトに、自衛のための行動を『白抜き』して合憲と説明」してきたのである(4)。まさにぎりぎりの「例外」として長年にわたり維持されてきた解釈を、法律によって改変することは、到底許されるものではない。政府は、集団的自衛権の全面容認ではなく限定的容認にすぎないとも説明する。しかし、そもそもの個別的自衛権の容認自体が、簡単には正当化できない「例外」であることからすれば、「限定的」bar03.gif そういえるのかそもそも上述のように疑問であるがbar03.gif にせよ、さらに例外を重ねて認める余地は見出し難い。

2．後方支援と武力行使との一体化(5)
安保法案の憲法上の問題は、集団的自衛権行使だけではない。武力行使そのものではないものの、アメリカに限らない他国の軍隊への支援ーいわゆる「後方支援」ーの範囲が大きく拡大されようとしている。従来より、「武力行使との一体化」として論じられてきた問題である。一見すると、わかりにくく、無用に複雑な法律家的議論と映るかもしれないが、そうした議論がなされてきた意味は決して小さくない。憲法9条の意義とも関わる問題であるので、少々立ち入って考えてみたい。

戦闘に直接参加しなくとも、輸送など、戦闘行為を行っている他国の軍隊を支援する活動を行えば、相手方からは武力の行使に加担しているとみなされることになり、攻撃対象となるおそれがある。法的な観点からも、こうした武力行使と「一体化」した支援活動は、憲法9条が禁じる「武力の行使」にあたる可能性がある。「一体化」が大きな問題となったのが、1999年の周辺事態法（「周辺事態に際して我が国の平和及び安全を確保するための措置に関する法律」）制定に際してである。

「周辺事態」とは、「そのまま放置すれば我が国に対する直接の武力攻撃に至るおそれのある事態等我が国周辺の地域における我が国の平和及び安全に重要な影響を与える事態」である。要は、日本周辺での「有事」であり、そうした場合における米軍の活動へ日本の支援・協力を定めたのがこの法律である。法律は、対応措置が「武力による威嚇又は武力の行使に当たるものであってはならない」と定めている。しかし、日本の領域外で米軍の軍事活動への支援を行えば、米軍とともに戦闘行為を行っているとして、「武力行使との一体化」の問題が生じてしまう。そこで導入されたのが、「後方地域」といういささか難解な概念である。「後方地域」とは、「我が国領域並びに現に戦闘行為が行われておらず、かつ、そこで実施される活動の期間を通じて戦闘行為が行われることがないと認められる我が国周辺の公海及びその上空の範囲」を指す。

戦場に線が引かれているわけではないし、状況は常に流動的である。「現に戦闘行為が行われていない」としても、いつ戦闘が始まるかわからない。自衛隊が派遣された地域で戦闘が始まれば、「武力行使との一体化」が生じることは避けられない。そこで、いまひとつ、活動が実施される「期間を通じて戦闘行為が行われることがないと認められる」ことが、支援活動のための条件として付け加えられた。このような「後方地域」において、「物品及び役務の提供、便宜の供与その他の支援措置」を行うのであれば、「武力行使との一体化」は生じないというのが、法律の前提にある考え方である。アフガニスタンでの軍事活動への支援、さらにはイラク戦争後の自衛隊派遣でも、同じような枠組みが取られた。

とはいえ、「ガラス細工」とも評されるこうした法律論が、現実の戦場でどこまで厳密に妥当するのかは疑わしい。それがとくに問題となったのが、イラク戦争後の復興支援のため行われた、自衛隊派遣であった。派遣の差止めをめぐる訴訟において、第二審の名古屋高等裁判所は、イラクの首都バグダッドは「戦闘地域」に該当し、バグダッド空港等への航空自衛隊による兵員の輸送活動は、多国籍軍による「武力行使と一体化」したものとして憲法9条1項に違反する、と判断している(6)。

昨年2014年7月1日の閣議決定は、「武力行使との一体化」についても見直しを提言した。他国が「現に戦闘行為を行っている現場」ではない場所で行う「補給、輸送などの我が国の支援活動については、当該他国の『武力の行使と一体化』するものではない」というのである。こうした考え方に基づき、法案では、自衛隊による支援活動の拡大が図られている。

まず、周辺事態法を置き換える形で、「重要影響事態に際して我が国の平和及び安全を確保するための措置に関する法律」の制定が予定される。「重要影響事態」とは、上記の「周辺事態」の定義から、「我が国周辺の地域における」という限定を外したものである。さらに、支援対象も、米軍だけではなく、国連憲章の目的達成に寄与する活動を行う外国軍隊等に拡大されている。そして支援活動は、「現に戦闘行為を行っている現場」でなければ実施できることになる。支援対象も活動地域も大きく拡がることになる。

戦闘が行われるような場合には業務が中止・中断されるので、政府は「一体化」は回避できるとしている。しかし、「活動期間を通じて戦闘行為が行われることがない」という条件が不要になったことで、自衛隊が戦闘に巻き込まれる危険は極めて大きくなったと思われる。戦闘地域で生じる事態の展開には「切れ目」はない。否応なく武力行使に巻き込まれる事態も強く懸念されよう。

さらに、新法として予定される国際平和協力法案（「国際平和共同対処事態に際して我が国が実施する諸外国の軍隊等に対する協力支援活動等に関する法律案」）においても、同様の枠組が取られている。同法案では、「現に戦闘行為が行われている現場」でないことを条件に、「国際社会の平和及び安全を脅かす事態」に対し、「国際社会が国際連合憲章の目的に従い共同して対処する活動」への支援活動を認めている。

「武力行使との一体化」論は、たしかにわかりにくい議論である。しかしここでも確認すべきは、それが政策論としてではなく、憲法解釈論として行われてきたこと、さらには行われざるを得なかったこと、である。政府は、「武力行使との一体化」論について、「我が国の憲法が欧米諸国に例を見ない戦争放棄に関する第9条の規定を有することから生まれる解釈」であると答弁している(7)。難解なガラス細工のような議論が、憲法9条と政府解釈の論理のぎりぎりのせめぎ合いの中で出てきたものであることは、看過されてはならない。他国の軍隊への支援は、政策的選択の問題としてではなく、憲法解釈の問題として論じられてきたのである(8)。
二．安倍政権と憲法、国会
PKO 活動における「駆けつけ警護」、米軍等の武器等防護など、安保法案の憲法上の問題はほかにもあるが、法案が憲法9条に違反する内容を含むことは、以上見てきたところからも十分に明らかであろう(9)。それだけにさらに問題となるのは、法案の前提となっている政府の憲法解釈の変更の正当性である。法文が一定の幅で異なる解釈を許容していると考えられる場合、もちろん解釈変更が正当化されることはありうる。最高裁判所も、判例変更を行うことがある。

しかし、以上みてきたように、問題となっているのは、他国に類を見ない「戦争放棄に関する第9条の規定を有することから生まれ」てきた解釈である。それらの元になっている政府解釈は、文理に照らすと「我が国による武力の行使は一切できないようにも読める憲法9条のもとで」、例外としてつくり出されたものであり、半世紀以上にわたり、国会での厳しい議論の中で確認されてきたものである(10)。安倍首相は、「憲法解釈については、三権分立、いわば私と法制局は同じ行政府でありますから、その責任者は私であるということを明確にしなければならない」(11)などとも答弁しているが、自らが望ましいと考える政策に合わせてそうした憲法解釈を見直すことは許されない。

今回の憲法解釈の変更という手法に限らず、安倍首相あるいは安倍政権の憲法との向き合い方をめぐっては、最高法規である憲法を余りにぞんざいに扱おうとしている、といわざるを得ない。2012年12月の衆議院総選挙を経て安倍政権が発足して早々、安倍首相が打ち出したのが憲法改正手続のハードルを下げるための憲法改正であった。強い批判を受けると、次に取りかかったのが、閣議決定を梃子とした9条解釈の見直しである。権力の行使を縛るために設けられている最高法規が「邪魔だ」、といわんばかりの対応である。

それだけではない。憲法の趣旨をふまえているとは思えないー違憲と区別して「非立憲」ともいわれる(12)ー政権とその周辺の人々の言動にも事欠かない。憲法学者の解釈を殊更に侮蔑したような言動や、政権の意に沿わないメディアを「懲らしめる」といった発言は、自ら望ましいと信じる政策のために憲法解釈の変更を強引に推し進めようとする姿勢とも通底している。

法案を審議する国会の議事運営をめぐっても、同様の問題を指摘しうる。安倍首相の姿勢を象徴するできごとのひとつが、民主党の辻本議員に対して発した、「早く質問しろよ」という野次である(13)。そもそも首相の野次自体が異例である。批判に対してついつい感情的に反論してしまった、というだけで済まされる問題ではない。何より問題なのは、国会の構成員である野党議員に対する敬意がまったく感じられないことである（付記　首相は8月21日の参議院特別委員会でも、野党議員に対して、「そんなこといいじゃないか」という野次を飛ばしている）。

「批判する反対党は議会政の帰結である」とは、19世紀のイギリスの思想家バジョットのことばである(14)。イギリスでは、反対党は、大文字ではじまるOpposition で表され、反対党には制度上も特別な位置づけが与えられている。Opposition はさらに、反対党（野党）だけではなく、「反対する」「批判する」という議会政の本質的な機能をも意味することばである。政権側が野党からの批判に向き合い答えるという姿勢がなければ、当然国会の審議も深まらない。国会は多数決で法案を可決するだけの場ではない。
むすび
本稿が公刊される9月はじめ、参議院での審議がまだ続いているはずである。衆議院の審議は不十分だったとはいえ、議論が進むにつれて、各種の世論調査も示すように、法案に対する批判的な世論や安倍政権に対する批判が、着実に増加していった。国会の周辺だけでなく、随所で、また様々なメディア通じて、幅広い反対の声があがっている。

先に、政府の憲法9条解釈は、半世紀以上にわたり、国会の厳しい審議の中で作られてきたものであることを指摘した。公開の場における、「選挙された全国民の代表」による審議は、主権者である国民の監視のなかで行われる。政府の憲法解釈について、「国会等における論議の積み重ねを経て確立され、定着しているような解釈については、政府がこれを基本的に変更するということは困難である」といった答弁も、政府によってなされてきた(15)。「国会等における論議の積み重ねを経て確立され、定着しているような解釈」の意味は重い。国民からも様々に厳しい目が向けられている。参議院での審議では何より、法案が憲法9条から正当化しえないものであることが明らかにされなければならない。本来、憲法自体の改正によらなければ不可能なことが、通常の政策変更の手続きで行われようとしているのである。

もちろん、憲法が改正されてもよい、というのではない。憲法9条と法案との関係を徹底して議論しようとすれば、おのずから、これまで政府の9条解釈が維持されてきた理由について、さらにはそうした解釈を強く縛ってきた9条の意義についてもまた、論じられることになるであろう。憲法9条を通じて、その時々の多数党の判断だけでは変えられない憲法という固いルールによって、武力の行使に枠をはめてきたことの意味が、あらためて明らかになるはずである。そうした役割と責務が、国権の最高機関に課せられている。
(1) 1972年10月14日、参議院・決算委員会提出資料「集団的自衛権と憲法との関係」。
(2) 長谷部恭男「安保法案はなぜ違憲なのか -『切れ目』も『限界』もない武力行使」世界2015年8月号53 - 54頁。
(3) 2004年1月26日、衆議院予算委員会での秋山収長官の答弁。
(4) 奥平康弘＝山口二郎編『集団的自衛権の何が問題か 解釈改憲批判』（岩波書店、2014年）80頁〔青井未帆執筆〕。
(5) 阪田雅裕編『政府の憲法解釈』（有斐閣、2013年）106頁以下、水島朝穂『ライブ講義 徹底分析！集団的自衛権』（岩波書店、2015年）174頁以下などを参照。
(6) 名古屋高等裁判所2008（平成20）年4月17日判決。
(7) 阪田・前掲注 (5)114頁。
(8) 同書・115頁。
(9) 安保法制全般の憲法問題につきより詳しくは、山内敏弘『「安全保障」法制と改憲を問う』（法律文化社、2015年）1頁以下（序章「安全保障法制」の動向と問題点）、水島・前掲注 (5)89頁以下などを参照。
(10) 詳しくは、本誌掲載の拙稿「改憲論と憲法の実質ー最近の憲法問題から考える」税経新報621号（2014年5月）4頁を参照いただければ幸いである。
(11) 2014年2月20日、衆議院予算委員会における安倍晋三首相の答弁。
(12) 石川健治「集団的自衛権というホトトギスの卵 - 『非立憲』政権によるクーデターが起きた」世界2015年8月号59 - 60頁。
(13) 2015年5月28日、衆議院我が国及び国際社会の平和安全法制に関する特別委員。
(14) Bagehot, The English Constitution, Chapman and Hall, 1867, p.22. 邦訳として、バジョット／小松春雄訳『イギリス憲政論』（中央公論社、2011年）がある（ただし、23頁の引用箇所の訳文は、拙稿とは異なる）。
(15) 1995年11月27日、衆議院宗教法人に関する特別委員会における大出峻郎内閣法制局長官の答弁。

（ただの・まさひと）

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